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退出UNESCO反映的「新單邊主義」

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信報財經新聞
社評 社評
2017-10-14

美國總統特朗普對二戰後的國際政經秩序看不順眼已非新聞,從北約到歐盟到國際自由貿易協定如TPP(跨太平洋夥伴關係協定)都一一成為口誅筆伐的對象。到最近,狂人總統已不再滿足於以嘴巴和Twitter斥罵,開始付諸實質行動去改變甚至「拆毀」有關秩序。美國政府於周四宣布退出聯合國教科文組織(UNESCO),明年十二月底生效,令這個致力全球文物古蹟保育及文化交流的組織不但失去最重要的創會成員,更失去每年數以億元計的經費。

美國國務院解釋,退出UNESCO有幾個原因,包括組織有明顯反以色列傾向、開支過大及發展方向不對頭需要大規模改革等。在退出後,美國會保留觀察員身份提供專業意見,以示不會跟這個重要國際組織一刀兩斷。

特朗普政府批評UNESCO反以色列不能算完全沒有理由,畢竟這個組織二○一一年投票通過巴勒斯坦成為正式會員,變相認同巴勒斯坦作為主權國家的地位,開了聯合國屬下組織的先例;以色列固然不爽,作為以色列主要盟友的美國也不是味兒。事實上,前總統奧巴馬就因為UNESCO接納巴勒斯坦為成員而拒繳五億美元經費,以示抗議。

不過,美國跟UNESCO的恩怨情仇已經糾結多年,雙方並不純粹因為以色列而決裂。追本溯源,UNESCO於一九四五年由美國主催成立,本意是傳播西方特別是美國文化及意識形態,增強軟實力,向專權政府以至共產主義陣營施壓。但隨着七八十年代大量第三世界國家加入,美國的影響力大不如前,UNESCO逐漸成為批判西方文化霸權的先鋒,更一度提出打造「國際資訊新秩序」(New International Information Order)的口號,倡議建立非西方的傳媒網絡,為第三世界發聲。

到一九八三年,當時的列根政府忍無可忍,以UNESCO過分政治化及親蘇聯(俄羅斯前身)為理由宣布退出組織,震動國際社會。二○○一年爆發九一一恐襲後,小布殊政府為爭取不同陣營國家支持,才決定讓美國重新加入UNESCO。既有如此這般的前嫌積怨,加上美國重返組織後未能左右大局,包括影響下任總幹事的任命,破格的特朗普於是眼不眨、眉不皺說退就退。

更重要的是,特朗普退出UNESCO只是他厲行美國優先策略、重整二戰國際政治秩序的其中一步而已,「反枱」動作陸續有來。就以被視為戰後金融秩序基石的世界銀行為例,美國雖然因股權架構設計而保有重大決策否決權,但特朗普正準備向它開刀,不但堅決反對世界銀行的新一輪增資建議,並要求這組織改變貸款及資助政策,特別是要減少對中等收入國家如中國的援助及合作計劃。

本周末在華盛頓舉行的國際貨幣基金組織及世銀年會,美國代表肯定會全力推動特朗普的看法,呼籲改革,估計年會或陷入爭議,難有成果,還有可能引發中美之間的新一輪齟齬。

UNESCO、世銀以外,特朗普對美國過去簽訂的多邊協定(不管是政治抑或經濟層面)同樣是推翻的推翻,修改的修改,一股顛覆氣勢。伊朗核協議是經過美、歐、俄、伊朗等國多年斡旋及互諒互讓下才達成的,算是通過外交談判避免核武器擴散的罕有例子。可是特朗普卻一而再威脅不確認協議,且有意讓國會對伊朗施加新的制裁條款,惹起伊朗及其他國家反感,隨時令限核協議土崩瓦解。

此外,北美自由貿易協定(NAFTA)是美國、加拿大、墨西哥三國經輾轉談判在九十年代中達成,二十多年來令三國形成強固的經濟貿易共同體及產業鏈,也令製造業如美國車廠可用盡三地的好處,減低成本,提升競爭力。特朗普上台未幾便不斷要求大幅重寫這份互利互惠的協定,置貿易夥伴的合作及利益於不顧,甚至不惜威脅單方面退出協議。日前他會見加拿大總理杜魯多時,就即席公開說北美自由貿易協定問題甚多,「死不足惜」。

種種舉動清楚顯示,特朗普政府治下的美國正大踏步走向新的孤立主義、單邊主義,片面強調本國利益,無視國際合作及共存共榮關係。按這個趨勢發展下去,美國在聯合國、IMF、世界貿易組織的角色將面臨大變,從領導者、捍衞者變成顛覆者、破壞者,這不但會削弱得來不易的多邊合作框架,更有可能令國際政經秩序出現權力真空,各種爭議、矛盾更糾結難解!

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